養(yǎng)老保險(xiǎn)最息：多策并舉有效化解基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本
養(yǎng)老保險(xiǎn)最息：多策并舉有效化解基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本
十三五”規(guī)劃綱要提出，建立健全更加公平、更可持續(xù)的社會(huì)保障制度。這是新時(shí)期我國(guó)社會(huì)保障制度全面深化改革的目標(biāo)和方向。但是，對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來講，如果不妥善化解在制度轉(zhuǎn)軌過程中所產(chǎn)生的轉(zhuǎn)制成本，則不僅建立健全更可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度遙不可期，而且也會(huì)導(dǎo)致“十三五”規(guī)劃綱要提出的“適當(dāng)降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率”難以實(shí)施。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)多策并舉有效化解基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本。
一、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本的由來及影響
目前，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)制成本主要由兩個(gè)部分組成：一是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在20世紀(jì)90年代中期從現(xiàn)收現(xiàn)付制向社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合制的轉(zhuǎn)變過程中，由于原來制度的籌資機(jī)制和財(cái)務(wù)管理方式被打破，制度對(duì)原來保障對(duì)象所承諾的“隱性債務(wù)”逐步“顯性化”而形成轉(zhuǎn)制成本，具體包括改革前已經(jīng)退休的“老人”的全部養(yǎng)老金和改革前參加工作、改革后退休的“中人”的過渡性養(yǎng)老金;二是機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革開展后，原來財(cái)政供款的退休養(yǎng)老制度對(duì)改革前已經(jīng)退休的“老人”、改革前已經(jīng)工作的“中人”工作年限所對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老金承諾(隱性債務(wù))的顯性化，具體包括“老人”余命期間的全部養(yǎng)老金以及為“中人”支付其改革前“視同繳費(fèi)”年限對(duì)應(yīng)的過渡性養(yǎng)老金。對(duì)于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來說，其新建制度的屬性決定了不存在轉(zhuǎn)制成本問題。
那么，上述兩項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度涉及的轉(zhuǎn)制成本規(guī)模到底有多大呢?據(jù)學(xué)者測(cè)算，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)制成本規(guī)模數(shù)以萬億計(jì)，從幾萬億元到十幾萬億元不等。然而，面對(duì)巨量的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本，我國(guó)并沒有建立專門的轉(zhuǎn)制成本化解機(jī)制：城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)制成本目前是交由改革后的社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的新制度(具體是由職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金)來負(fù)擔(dān)、各級(jí)政府在社會(huì)統(tǒng)籌基金收不抵支時(shí)通過財(cái)政資金予以補(bǔ)貼;對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的轉(zhuǎn)制成本負(fù)擔(dān)，國(guó)務(wù)院《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》語焉不詳，參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度做法的可能性較大。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的教訓(xùn)表明：在沒有建立專門的化解機(jī)制的情況下，將轉(zhuǎn)制成本轉(zhuǎn)嫁給新制度來承擔(dān)，必然導(dǎo)致社會(huì)統(tǒng)籌基金收不抵支、個(gè)人賬戶長(zhǎng)期“空賬”運(yùn)行，使得社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)有名無實(shí)。
二、多策并舉、分類消化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本
在筆者看來，對(duì)于消化城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)制成本，首先要做的一件事就是依據(jù)制度內(nèi)“老人”與“中人”的數(shù)量、待遇標(biāo)準(zhǔn)、平均壽命等因素，準(zhǔn)確測(cè)算并鎖定該制度的.轉(zhuǎn)制成本。在此基礎(chǔ)上，合理劃分清楚中央和地方在化解轉(zhuǎn)制成本中的責(zé)任。這是因?yàn)�，在城�?zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革前相當(dāng)長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期里，我國(guó)在公有制企業(yè)中長(zhǎng)期實(shí)行“低工資、高積累”的分配政策，國(guó)家對(duì)職工的勞動(dòng)貢獻(xiàn)在作了“必要的扣除”之后，并沒有將職工應(yīng)得的勞動(dòng)報(bào)酬全部分配給職工，而是用作積累并根據(jù)企業(yè)隸屬關(guān)系被上繳至各級(jí)政府、形成了各地現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)。以國(guó)有企業(yè)眾多的老工業(yè)基地沈陽(yáng)市為例：在1984年以前，沈陽(yáng)市技術(shù)工人的平均技術(shù)等級(jí)約為4至5級(jí)，4級(jí)工的月工資標(biāo)準(zhǔn)為52.9元;而當(dāng)時(shí)沈陽(yáng)市技術(shù)工人平均每小時(shí)生產(chǎn)出產(chǎn)品的價(jià)值約為48元，一天為384元。這平均每人一天生產(chǎn)產(chǎn)品的價(jià)值，就是工人月平均工資的7.3倍，可見大量剩余價(jià)值被國(guó)家和企業(yè)用作積累了。因此，在償還基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)制成本時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各級(jí)政府原屬和現(xiàn)屬國(guó)有企業(yè)中的“老人”和“中人”的數(shù)量來分擔(dān)化解轉(zhuǎn)制成本的責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，多策并舉有效化解基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本。
第一，根據(jù)各級(jí)各地政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力狀況，列出長(zhǎng)期資金投入計(jì)劃，以每年政府財(cái)政預(yù)算形式予以落實(shí)，建立政府化解轉(zhuǎn)制成本的前端投入機(jī)制，擺脫“補(bǔ)缺口”性質(zhì)的后端被動(dòng)投入局面。
第二，劃撥國(guó)有資產(chǎn)及收益彌補(bǔ)轉(zhuǎn)制成本。將“現(xiàn)收現(xiàn)付制”下本應(yīng)作為“老人”與“中人”的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金而以利稅形式上繳國(guó)家的部分國(guó)有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)給全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)持有，該部分資產(chǎn)收益全部用于彌補(bǔ)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本。必要時(shí)，在政策與法律允許的范圍內(nèi)，通過處置部分國(guó)有資產(chǎn)、提高國(guó)有資本收益上繳比例以彌補(bǔ)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本。
第三，中央財(cái)政發(fā)行一定數(shù)量的政府債券，以跨期調(diào)整、債務(wù)遞延的方式來彌補(bǔ)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本。通過中央財(cái)政發(fā)行政府債券解決養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本的方式，其可行性在于“老人”與“中人”余命期內(nèi)需要支付的轉(zhuǎn)制成本被年均化，改支付壓力“由重到輕”為“壓力均等”。
第四，積極穩(wěn)妥推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資入市，提高基金收益水平，增強(qiáng)制度自身化解轉(zhuǎn)制成本的能力。在政策允許和確保資金安全的前提下，加大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入市比例，購(gòu)買零風(fēng)險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)較小的投資產(chǎn)品，提高基金收益。另外，對(duì)未入市的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金也要加大與專業(yè)銀行議價(jià)力度，適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，同樣在保證資金安全和保險(xiǎn)待遇及時(shí)足額支付的前提下，實(shí)現(xiàn)結(jié)余資金存款收益最大化，確�；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值。
第五，嚴(yán)格繳費(fèi)基數(shù)、擴(kuò)大覆蓋范圍，緩解消化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本的財(cái)務(wù)壓力。在我國(guó)，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然已實(shí)施超過二十年，各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也在不斷努力，但是，仍有不少企業(yè)并未嚴(yán)格按照制度規(guī)定的繳費(fèi)基礎(chǔ)來繳費(fèi)而刻意降低繳費(fèi)基數(shù)或是少報(bào)工資總額，也有為數(shù)眾多的靈活就業(yè)人員和進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民未參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。這些都是我國(guó)增加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入可以挖掘的內(nèi)在潛力。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在進(jìn)一步加強(qiáng)立法的基礎(chǔ)上，完善征管稽核工作，逐步擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)制度內(nèi)增收，提高化解基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本的能力。
對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，償還轉(zhuǎn)制成本的情況則有所不同：各級(jí)政府是各類機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的雇主，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度承擔(dān)的是雇主供款責(zé)任;而各級(jí)政府對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度承擔(dān)的則是公共財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任。因此，我國(guó)在推進(jìn)實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，必須事先謀劃處理好舊的退休養(yǎng)老制度遺留下來的各項(xiàng)歷史債務(wù)，安排專門的償付渠道清償轉(zhuǎn)制成本，既使機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員已經(jīng)積累下來的養(yǎng)老金權(quán)益得到充分體現(xiàn)，又避免將相應(yīng)的債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給新設(shè)立的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌基金。具體的建議是，堅(jiān)持“新人新辦法、老人老辦法”的改革原則，對(duì)于改革時(shí)點(diǎn)已經(jīng)開始領(lǐng)取退休金的退休人員，要保持原來的支付水平和調(diào)整機(jī)制，所需資金要由各級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌解決，不能增加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付壓力。對(duì)于改革時(shí)已經(jīng)參加工作但尚未達(dá)到退休年齡的“中人”，要采取發(fā)放過渡性養(yǎng)老金等辦法進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，過渡性養(yǎng)老金根據(jù)各單位性質(zhì)由財(cái)政和工作人員所在單位按比例分擔(dān)。
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