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2015我國(guó)首部《慈善法》或?qū)⒊雠_(tái)
10月30日，《中華人民共和國(guó)慈善法(草案)》首次被提交十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議審議。從2005年民政部提出立法建議至今，我國(guó)首部慈善領(lǐng)域的專門法律“懷胎十年”終于提交審議。備受社會(huì)關(guān)注的規(guī)范慈善行為、慈善信息公開(kāi)、慈善監(jiān)管等問(wèn)題在法律草案中都有體現(xiàn)。草案規(guī)定：今后不具有公開(kāi)募捐資格的組織或個(gè)人，不得采取公開(kāi)募捐方式開(kāi)展公開(kāi)募捐;想通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展公開(kāi)募捐，必須與有公開(kāi)募捐資格的慈善組織合作，并將募捐款物交其管理;假冒慈善名義騙取財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)由公安機(jī)關(guān)依法查處，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。本期“讀者參議”就該話題進(jìn)行討論，敬請(qǐng)關(guān)注。
——編者
禁止個(gè)人網(wǎng)上募捐并不堵住求助路
隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，網(wǎng)上募捐的互動(dòng)性強(qiáng)、效率高、成本低等優(yōu)勢(shì)逐漸體現(xiàn)出來(lái)，網(wǎng)上捐贈(zèng)發(fā)展迅速，越來(lái)越成為青年人捐款的主要渠道。據(jù)《2014年度中國(guó)慈善捐助報(bào)告》公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年新浪微公益、騰訊公益、支付寶E公益三大在線捐贈(zèng)平臺(tái)和淘寶公益網(wǎng)店共募集善款4.28億元，相比2013年增長(zhǎng)42.6%，進(jìn)一步預(yù)示著網(wǎng)絡(luò)捐贈(zèng)在未來(lái)將成為捐贈(zèng)主流。
但由于網(wǎng)絡(luò)募捐的低門檻，尤其是網(wǎng)絡(luò)本身具有虛擬性，僅僅憑借不具有公信力的個(gè)人的片面之詞和幾張照片，發(fā)起募捐活動(dòng)，讓人真假難辨。這給少數(shù)心術(shù)不正之人提供可乘之機(jī)，利用公眾的同情心發(fā)起網(wǎng)絡(luò)募捐騙人錢財(cái)。同時(shí)，個(gè)人網(wǎng)上募捐基本上留的是個(gè)人賬戶，善款的流向和用途成為一個(gè)謎，很少有人公開(kāi)賬目。所以，一直以來(lái)，業(yè)界呼吁規(guī)范管理網(wǎng)絡(luò)募捐。草案禁止個(gè)人公開(kāi)募捐，意味著個(gè)人不能通過(guò)網(wǎng)絡(luò)發(fā)動(dòng)募捐，堵住了個(gè)人網(wǎng)上募捐之路，應(yīng)當(dāng)說(shuō)這采納了民間的呼聲，有利于防止個(gè)人利用網(wǎng)絡(luò)詐捐。
有些人擔(dān)憂禁止個(gè)人網(wǎng)上募捐可能會(huì)堵住困難人群網(wǎng)上求助，這種擔(dān)憂其實(shí)沒(méi)有必要，這是把禁止個(gè)人網(wǎng)上募捐誤解成了禁止個(gè)人網(wǎng)上求助。個(gè)人網(wǎng)上募捐并不等于個(gè)人網(wǎng)上求助，這是兩個(gè)完全不同的概念，禁止個(gè)人網(wǎng)上募捐，主要是禁止不具有募捐善款資格的組織和個(gè)人在網(wǎng)上發(fā)起募捐活動(dòng)，充當(dāng)起募捐善款的社會(huì)組織，承擔(dān)的是第三方角色。說(shuō)白了，禁止個(gè)人網(wǎng)上募捐，針對(duì)的是像“百色助學(xué)網(wǎng)”的王杰這類人。
所以，立法禁止個(gè)人網(wǎng)上募捐之后，普通民眾在生活上遭遇困難，急需他人的幫助時(shí)，仍然可以在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)出自己的求助聲音，這是公民的權(quán)利，不會(huì)被剝奪。只要民眾個(gè)人在網(wǎng)上發(fā)出的求助內(nèi)容真實(shí)，即便得到了愛(ài)心人士的幫助，也不會(huì)被處罰和承擔(dān)法律責(zé)任。在這一點(diǎn)上，應(yīng)當(dāng)讀懂法規(guī)的真實(shí)含義，不能誤解。當(dāng)然，如果求助內(nèi)容本身涉嫌造假，騙取他人同情，那就另當(dāng)別論，這有可能變?yōu)樵p捐，觸犯詐騙罪，要承擔(dān)法律責(zé)任。
另一方面，各地的慈善機(jī)構(gòu)要提高服務(wù)水平，暢通救助機(jī)制，讓民眾能夠很便捷地尋求到幫助。只有這樣，才不會(huì)把困難群眾逼向網(wǎng)上求助，或通過(guò)行為藝術(shù)引起大眾關(guān)注來(lái)求助，這也是降低個(gè)人網(wǎng)上求助比例的主要渠道，進(jìn)而讓個(gè)人網(wǎng)上募捐失去市場(chǎng)，把網(wǎng)絡(luò)募捐陣地還給有募捐資質(zhì)的社會(huì)組織。
用制度化解網(wǎng)絡(luò)募捐的誠(chéng)信危機(jī)
乘著“互聯(lián)網(wǎng)+”的東風(fēng)，當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+慈善”的模式正在我國(guó)慈善領(lǐng)域異軍突起。相比傳統(tǒng)的募捐方式，網(wǎng)絡(luò)募捐門檻低、傳播快、影響大、互動(dòng)強(qiáng)、效率高，使善款暢通無(wú)阻，讓募捐者在最短時(shí)間內(nèi)得到救助，感受愛(ài)心的溫暖和慈善的偉力。但同時(shí)，“互聯(lián)網(wǎng)+”的便利如果被別有用心的人利用，就可能讓網(wǎng)絡(luò)募捐陷入尷尬境地：前不久，安徽女子“因救人被狗咬傷”事件反轉(zhuǎn)后，輿論不斷發(fā)酵，在受傷女子男友張宏宇承認(rèn)編造了“救人”情節(jié)后，其找媒體進(jìn)行包裝策劃的過(guò)程也浮出了水面。10月23日，安徽利辛縣對(duì)外通告，當(dāng)事人張宏宇已因涉嫌詐騙罪被刑拘，利辛警方正在對(duì)該事件進(jìn)行調(diào)查，同時(shí)捐款賬號(hào)也被注銷。所謂的網(wǎng)絡(luò)募捐竟是騙捐，無(wú)疑大大挫傷了公眾慈善的積極性。
通過(guò)“因救人被狗咬傷”事件我們看到，網(wǎng)絡(luò)募捐過(guò)程中的信任機(jī)制格外脆弱，只要求助者的信息被發(fā)現(xiàn)有假，或者是他對(duì)待捐款的態(tài)度背離常理，就會(huì)影響捐助者乃至是整個(gè)社會(huì)對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐的看法——當(dāng)受過(guò)欺騙的人下一次再遇到這般的網(wǎng)上求助，他就不一定會(huì)主動(dòng)地伸出援助之手。
化解網(wǎng)絡(luò)募捐的誠(chéng)信危機(jī)，首先需要盡快修訂、完善網(wǎng)絡(luò)慈善相關(guān)的立法，給網(wǎng)上個(gè)人募捐立個(gè)“規(guī)矩”，建立對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，設(shè)立專門的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，尋找一條有益的制度化模式，讓網(wǎng)上募捐這種行為規(guī)范化、合法化，真正成為一種完全透明的“陽(yáng)光慈善”。其次，要對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐的主體資格設(shè)定必要的門檻，給予合乎條件的個(gè)人和團(tuán)體必要的募捐主體地位，對(duì)參與網(wǎng)絡(luò)公益募捐的行為進(jìn)行一個(gè)準(zhǔn)確的定位和定性。相關(guān)網(wǎng)站或監(jiān)管部門也應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目發(fā)起的資質(zhì)審核，幫助網(wǎng)友在前期實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)募捐行為的真?zhèn)舞b定，從源頭上規(guī)避救助雙方信息不對(duì)等的弊端。
給慈善事業(yè)戴上規(guī)范化“緊箍咒”
魯迅先生曾說(shuō)，“無(wú)窮的遠(yuǎn)方，無(wú)數(shù)的人們，都和我有關(guān)”。融入命運(yùn)共同體意識(shí)的慈善事業(yè)，有助于健全弱勢(shì)群體的社會(huì)支持，讓他們悲苦的人生多一些光亮和溫暖。作為社會(huì)運(yùn)行的黏合劑和潤(rùn)滑劑，互濟(jì)互助、抱團(tuán)取暖的民間慈善，體現(xiàn)了難能可貴的公益精神，讓我們的公共生活更有安全、更有品質(zhì)、更有情懷。
然而，如果缺乏“緊箍咒”，慈善事業(yè)難免會(huì)陷入 “野蠻生長(zhǎng)”的狀態(tài)。不論是假冒慈善名義騙取錢財(cái)，還是攤派捐款，抑或五花八門的網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)募捐，“亂花漸欲迷人眼”，在無(wú)形中損傷了慈善事業(yè)公信力。當(dāng)慈善資源被竭澤而漁，當(dāng)愛(ài)心和善意被他人利用，自然會(huì)降低人們參與慈善事業(yè)的熱情。
伴隨著利益主體多元化、價(jià)值觀念多樣化，人的不確定因素逐漸增多，全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的變化。原本用來(lái)扶危濟(jì)困的慈善資源，卻讓某些人找到了 “生財(cái)之道”。慈善事業(yè)的開(kāi)放性和公共性，讓慈善事業(yè)陷入了“公地的悲劇”，被一些缺乏規(guī)則意識(shí)和公共精神的鉆了空子。
真實(shí)與虛假并存，正義與罪惡共生，公益與私利雜糅，紛亂信息魚目混雜，各類用戶良莠不齊，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，慈善事業(yè)既迎來(lái)了發(fā)展機(jī)遇，也面臨著挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。盡管利用慈善事業(yè)追名逐利的只是少數(shù)人，但這樣的不良示范卻加劇了大多數(shù)人對(duì)慈善事業(yè)的不信任感。就此而言，給慈善事業(yè)戴上“緊箍咒”，已經(jīng)具有了“等不及”、“傷不起”的緊迫感和使命感。
信任作為一種社會(huì)資本，具有可積累和再生產(chǎn)性;出臺(tái)慈善法規(guī)，其制度善意在于促進(jìn)慈善事業(yè)的專業(yè)化和規(guī)范化，提升慈善事業(yè)的公信力。當(dāng)違規(guī)行為得到及時(shí)、有力的規(guī)訓(xùn)與懲罰，當(dāng)慈善事業(yè)的生存生態(tài)得到凈化，慈善事業(yè)才會(huì)重塑公信力。當(dāng)老百姓找得到足夠托付信任的載體，愛(ài)與善的力量就會(huì)迸發(fā)出來(lái)，形成“一方有難，八方支援”的紛起響應(yīng)之勢(shì)。
慈善事業(yè)的專業(yè)化和規(guī)范化表面上是限制和約束，本質(zhì)上卻是保護(hù)和促進(jìn)。當(dāng)慈善事業(yè)的生存土壤得到凈化和優(yōu)化，當(dāng)公眾參與的渠道更加暢通，“人人皆愿為，人人皆可為，人人皆能為”，慈善事業(yè)才能聚沙成塔、眾人拾柴，給予弱勢(shì)群體更多的護(hù)佑和關(guān)懷。
慈善立法當(dāng)順應(yīng)慈善發(fā)展新常態(tài)
總結(jié)起來(lái)，慈善立法最需要突出兩點(diǎn)理念，一方面，更加尊重慈善組織的民間性，改變慈善管理的行政邏輯;另一方面，適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的慈善發(fā)展新常態(tài)。
從目前公布的草案內(nèi)容來(lái)看，其實(shí)在一定程度上，諸多規(guī)定已經(jīng)體現(xiàn)了立法者的與時(shí)俱進(jìn)。如草案在第三十六條中規(guī)定：開(kāi)展募捐活動(dòng)，不得攤派或者變相攤派，不得妨礙公共秩序、企業(yè)生產(chǎn)及人民生活。這正是為了終結(jié)長(zhǎng)期以來(lái)所流行的“統(tǒng)一募捐”式行政攤派，回歸慈善捐助的自愿性。再如，慈善組織自登記之日起可以向特定對(duì)象進(jìn)行非公開(kāi)募捐。依法登記滿兩年、運(yùn)作規(guī)范的慈善組織，可以向原登記的民政部門申請(qǐng)公開(kāi)募捐資格證書。這就實(shí)現(xiàn)了對(duì)過(guò)去多由官方部門壟斷的慈善公募權(quán)的松動(dòng)，是對(duì)諸多慈善組織的一次賦權(quán)。
草案規(guī)定，“在省級(jí)以上民政部門登記的慈善組織可以通過(guò)其網(wǎng)站或者其他網(wǎng)站開(kāi)展募捐。在設(shè)區(qū)的市和縣級(jí)民政部門登記的慈善組織，可以在其登記的民政部門建立或者指定的慈善信息平臺(tái)開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)募捐。”這是對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐的承認(rèn)，但其仍依照注冊(cè)部門的行政等級(jí)來(lái)管理慈善組織的網(wǎng)絡(luò)募捐行為，卻又是不折不扣的行政思維，并不利于慈善組織的網(wǎng)絡(luò)化生存需要。
囿于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)以官辦慈善為主的慈善生態(tài)，慈善立法在當(dāng)下很大程度上其實(shí)更多當(dāng)是確保向慈善組織、個(gè)人的放權(quán)，政府部門需要做的應(yīng)是提供更好的外部環(huán)境，轉(zhuǎn)變?yōu)楦訉I(yè)的事后監(jiān)管者。明晰了這一理念，慈善法草案的修訂，理當(dāng)更多地順應(yīng)當(dāng)前慈善發(fā)展的新常態(tài)，釋放更多的管理善意。
慈善立法應(yīng)傾聽(tīng)更多意見(jiàn)
近年來(lái)，中國(guó)慈善事業(yè)邁入了快速發(fā)展的軌道，2013年慈善總額已經(jīng)突破1000億元，全國(guó)非公募基金超過(guò)2000家，尚屬試水的慈善信托也有129億之多，基層慈善組織超過(guò)30萬(wàn)個(gè)，不過(guò)也隨之出現(xiàn)了諸多亟待解決的問(wèn)題。從汶川地震到嫣然天使基金，從郭美美案件到紅十字會(huì)等，這些令人關(guān)注的公共事件，均先后爆發(fā)丑聞。加上立法的滯后，使得一些公益行為始終無(wú)法找到法律的解答，比如慈善組織的注冊(cè)、稅收的減免、非公募基金的超范圍募款等，同時(shí)對(duì)詐捐、攤派捐款等社會(huì)關(guān)切的問(wèn)題如何進(jìn)行處理，都缺乏實(shí)質(zhì)性的規(guī)定。
不以規(guī)矩，不成方圓。慈善立法經(jīng)歷十載而難以面世，其間原因在于很多爭(zhēng)議沒(méi)有得到統(tǒng)一，利益糾葛也難以厘清，立法的過(guò)程中，需要博弈和解決的焦點(diǎn)還有很多，需要較長(zhǎng)時(shí)間的討論而形成更廣泛的共識(shí)。比如據(jù)全國(guó)人大常委、中華慈善總會(huì)副會(huì)長(zhǎng)鄭功成介紹，慈善立法的過(guò)程之中，面臨著幾個(gè)現(xiàn)實(shí)性的難題，比如如何給慈善事業(yè)和慈善組織定位，如何有效協(xié)調(diào)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與中國(guó)特色，如何處理與其他法律的關(guān)系，如何讓財(cái)稅政策得到落實(shí)。若不能解決這些關(guān)鍵問(wèn)題，那么即便慈善法最終面世并付諸實(shí)施，可能也難以稱得上一部良法。
良法才能實(shí)現(xiàn)善治，善治也需要良法。慈善立法為有序治理創(chuàng)造法制基礎(chǔ)，邁出這一步不易，因而更需要且行且珍重。慈善事業(yè)作為社會(huì)財(cái)富和國(guó)民收入的第三次分配方式之一，與每個(gè)人的利益息息相關(guān)，因而在立法的過(guò)程之中，理應(yīng)傾聽(tīng)更多的意見(jiàn)，做到開(kāi)門立法和最大化的接地氣。同時(shí)，立法的目的必須注重嚴(yán)格保護(hù)與有效監(jiān)督并重，并體現(xiàn)慈善公益、平等自愿、公開(kāi)透明幾項(xiàng)最基本的原則，對(duì)慈善信息不開(kāi)公影響公信，對(duì)詐捐等行為要明確嚴(yán)格的法律后果，把慈善行為納入法律的范疇，讓其在法律的框架內(nèi)運(yùn)行，當(dāng)是立法的初衷，也是實(shí)現(xiàn)慈善法治化的基礎(chǔ)。
慈善立法，除了厘清“立什么”、“怎么立”的目的性之外，還應(yīng)有“立得怎么樣”效果評(píng)估。這就需要通過(guò)立法解決幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，比如慈善事業(yè)的法律界定，慈善組織的法律地位，慈善事業(yè)的政策傾斜，慈善事業(yè)的監(jiān)督機(jī)制，慈善主體的法律責(zé)任等。為了更好地做到群策群力，廣集民智，立法需要各方的參與和配合，需要慈善組織、專家與公眾的主動(dòng)參與討論，做到了這些，才能讓中國(guó)特色的慈善法早日面世。
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