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關(guān)于中國(guó)殘疾人就業(yè)條例的專家解讀
第一節(jié)：立法背景
國(guó)外有關(guān)殘疾人就業(yè)和其他相關(guān)權(quán)益保障的立法，始于20世紀(jì)初，到第二次世界大戰(zhàn)后逐步發(fā)展完善起來(lái)。1920年美國(guó)制定的《職業(yè)康復(fù)法》是世界上第一部專門針對(duì)殘疾人就業(yè)方面的法律，此后殘疾人就業(yè)立法普遍得到各國(guó)的重視，到了20世紀(jì)中葉，開(kāi)展殘疾人就業(yè)立法已成為世界各國(guó)保護(hù)殘疾人基本權(quán)益的重要手段，殘疾人就業(yè)保護(hù)制度也日臻完善。目前，全世界絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都在不同程度上制定了這方面的法律和規(guī)定，為殘疾人實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)就業(yè)權(quán)益提供了法律保障。
聯(lián)合國(guó)和國(guó)際勞工組織也特別關(guān)注殘疾人就業(yè)問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)大會(huì)于1975年12月通過(guò)的《殘疾人權(quán)利宣言》規(guī)定：“殘疾人有權(quán)享受經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障，有權(quán)按照其能力獲得并保有職業(yè);有權(quán)接受職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)康復(fù)和就業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)，以充分發(fā)揮他們的能力和技能并參與到社會(huì)生活。”1982年聯(lián)合國(guó)第三十七屆會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于殘疾人的世界行動(dòng)綱領(lǐng)》明確提出：“會(huì)員國(guó)應(yīng)制定政策，設(shè)立各項(xiàng)服務(wù)的支助性機(jī)構(gòu)，以保證殘疾人都能有平等的就業(yè)機(jī)會(huì)。”“應(yīng)該為那些有特殊需要或有特別嚴(yán)重障礙而不能應(yīng)付競(jìng)爭(zhēng)性就業(yè)要求的殘疾人，提供受保護(hù)的職業(yè)。”“法律和規(guī)章不應(yīng)為殘疾人的就業(yè)造成障礙。”1983年國(guó)際勞工組織通過(guò)的159號(hào)公約《殘疾人職業(yè)康復(fù)和就業(yè)公約》(我國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)1987年批準(zhǔn))要求：“所有會(huì)員國(guó)應(yīng)通過(guò)法律、法規(guī)或符合國(guó)家條件和實(shí)際情況的其他辦法，采取必要步驟，使本公約的就業(yè)政策生效”，“使殘疾人能獲得、保持適當(dāng)職業(yè)并得到提升”。“為殘疾工人與其他工人享有有效平等機(jī)會(huì)和待遇而制定的積極的特別措施，不應(yīng)認(rèn)為是對(duì)其他工人的歧視。”
一、各國(guó)殘疾人就業(yè)立法概況
1.按比例就業(yè)
1944年英國(guó)為解決殘疾人就業(yè)問(wèn)題，出臺(tái)了《殘疾人就業(yè)法案》，規(guī)定達(dá)到或超過(guò)20名雇員的雇主必須至少雇用3%的殘疾人。這是世界上第一個(gè)提出按比例安排殘疾人就業(yè)政策的立法。盡管這一立法在當(dāng)時(shí)的英國(guó)沒(méi)有取得預(yù)期的效果，但按比例安排殘疾人就業(yè)被認(rèn)為是促進(jìn)殘疾人就業(yè)的合理措施被世界各國(guó)廣泛接受，日本、韓國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、俄羅斯、意大利、奧地利、印度、德國(guó)、荷蘭、西班牙、比利時(shí)等國(guó)家和地區(qū)都在立法中明確了按比例安排殘疾人就業(yè)的內(nèi)容。聯(lián)合國(guó)關(guān)于殘疾人十年的第七次會(huì)議報(bào)告指出:“應(yīng)在各國(guó)立法中采用按比例雇用殘疾人的辦法。”
2.設(shè)立庇護(hù)性工廠，集中安置殘疾人就業(yè)
建立庇護(hù)性工廠集中安置殘疾人就業(yè)，也是許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家采用的主要方式。日本、英國(guó)、瑞典等國(guó)在采用按比例安置殘疾人就業(yè)的同時(shí)，對(duì)通過(guò)勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)有困難的重殘人，建立庇護(hù)性工廠，予以集中安置。如日本法律規(guī)定：“在一般單位就業(yè)確有困難的重殘人，由庇護(hù)性工廠予以安置，并為其提供適宜的勞動(dòng)崗位、勞動(dòng)條件和環(huán)境。”
3.對(duì)殘疾人個(gè)體經(jīng)營(yíng)和自主就業(yè)給予扶持
還是日本的例子。日本法律規(guī)定，國(guó)家及地方政府為了確保殘疾人生活的穩(wěn)定，必須給予資助，實(shí)行養(yǎng)老津貼制度，對(duì)自謀職業(yè)的殘疾人提供貸款擔(dān)保，為肢殘者提供電動(dòng)輪椅和汽車等，并在開(kāi)業(yè)、就業(yè)方面給予資金援助。
二、《條例》的出臺(tái)背景
1.《條例》出臺(tái)于貫徹科學(xué)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)之際
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，人民生活水平不斷提高，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不和諧、不穩(wěn)定的因素仍然較多，就業(yè)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安、收入分配等問(wèn)題和矛盾需要進(jìn)一步化解。
在這重要機(jī)遇期，黨和國(guó)家提出了科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)思想和構(gòu)建和諧社會(huì)的戰(zhàn)略部署，并在具體工作中高度注重民生問(wèn)題。這對(duì)殘疾人事業(yè)提出了更高的要求，科學(xué)發(fā)展不能忘記弱勢(shì)群體，社會(huì)和諧不能脫離殘疾人，科學(xué)發(fā)展也好，和諧社會(huì)也好，首要的是要關(guān)注那些最困難、最貧困、最弱勢(shì)的群體是否得到了關(guān)心、照顧和幫扶。
從這一角度上來(lái)看，《條例》的出臺(tái)正逢其時(shí)。就業(yè)是民生之本，殘疾人就業(yè)是殘疾人自強(qiáng)自立、擺脫貧困的有效途徑，是殘疾人參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的重要方式，是殘疾人創(chuàng)造價(jià)值、貢獻(xiàn)社會(huì)的主要平臺(tái)。
2.《條例》出臺(tái)于國(guó)家實(shí)施積極的就業(yè)政策時(shí)期
我國(guó)是一個(gè)處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的大國(guó)，人口眾多。一方面能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供大量的廉價(jià)勞動(dòng)力;另一方面，雖然國(guó)家在挖掘潛力促進(jìn)就業(yè)，減少失業(yè)方面做了大量工作，實(shí)施了積極的就業(yè)政策，但由于剩余勞動(dòng)力結(jié)存太多，仍然無(wú)法提供足夠吸納勞動(dòng)力的就業(yè)容量，加之全球經(jīng)濟(jì)調(diào)整、農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)、技術(shù)培訓(xùn)不足等各種因素，國(guó)家總體就業(yè)壓力巨大，殘疾人就業(yè)形勢(shì)更加嚴(yán)峻。
今后幾年，中國(guó)城鎮(zhèn)每年需要就業(yè)的人口都將超過(guò)二千四百萬(wàn)人，而新增的就業(yè)崗位加上自然減員也只有一千一百萬(wàn)個(gè)，在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)就業(yè)總體矛盾都是十分尖銳的。在這一時(shí)期出臺(tái)《條例》，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)殘疾人就業(yè)的高度重視，既將殘疾人就業(yè)納入國(guó)家整體就業(yè)大局通盤考慮，又對(duì)殘疾人就業(yè)實(shí)施特殊的、某種程度上優(yōu)先的幫扶措施。
3.《條例》出臺(tái)于第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查結(jié)束不久
2006年，我國(guó)實(shí)施了第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查，目的就是為了掌握殘疾人狀況并為制定殘疾人事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及有關(guān)法規(guī)、政策提供重要依據(jù)。據(jù)第二次抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算，截至目前，全國(guó)各類殘疾人總數(shù)約為8500萬(wàn)，占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊?.34%。對(duì)于殘疾人，國(guó)家固然要通過(guò)出臺(tái)政策、投入資源進(jìn)行幫扶，但是更重要的是給予其中有勞動(dòng)能力、有就業(yè)意愿的殘疾人就業(yè)機(jī)會(huì)，將保障措施和殘疾人自身努力有機(jī)結(jié)合起來(lái)。出臺(tái)《條例》也可以視作對(duì)第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查反映的殘疾人新情況、新矛盾的有力、及時(shí)、積極的回應(yīng)。
三、出臺(tái)《條例》的重要意義
1.總結(jié)和肯定了多年來(lái)殘疾人就業(yè)工作所取得的成績(jī)
一項(xiàng)政策法規(guī)的出臺(tái)，可以說(shuō)是對(duì)以往工作模式、經(jīng)驗(yàn)、做法的固化總結(jié)和充分肯定。因?yàn)楣ぷ魅绻匀惶幱谔剿鲿r(shí)期，就無(wú)法形成規(guī)范化的法律條文和要求，也無(wú)法貫徹落實(shí)，從這一角度來(lái)說(shuō)，《條例》的出臺(tái)是對(duì)多年來(lái)殘疾人就業(yè)工作的充分肯定。
一項(xiàng)政策法規(guī)的出臺(tái)，同時(shí)也說(shuō)明工作現(xiàn)狀還存在諸多不足，為什么要出臺(tái)政策法規(guī)，就是因?yàn)檫�需要運(yùn)用法律法規(guī)的強(qiáng)制力來(lái)推動(dòng)。截止到2012年末，全國(guó)城鎮(zhèn)有444.8萬(wàn)殘疾人實(shí)現(xiàn)就業(yè)，農(nóng)村殘疾人就業(yè)人數(shù)達(dá)到1770.3萬(wàn)，城鎮(zhèn)和農(nóng)村仍有相當(dāng)數(shù)量的殘疾人尚未就業(yè)，殘疾人就業(yè)工作任重而道遠(yuǎn);另一方面是殘疾人就業(yè)工作不均衡，一些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、資源投入多、領(lǐng)導(dǎo)重視、思路創(chuàng)新，殘疾人就業(yè)率和就業(yè)質(zhì)量較好，相反，一些地方工作存在不足，法制力量更多的意義在于鞭策落后地區(qū)加大殘疾人就業(yè)工作力度。
2.從法律的高度切實(shí)規(guī)范和保障殘疾人的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)益。
《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》第四章明確規(guī)定要保障殘疾人勞動(dòng)就業(yè)權(quán)益�！稐l例》貫徹了《殘疾人保障法》的精神，并對(duì)如何保障殘疾人就業(yè)權(quán)益、改善殘疾人就業(yè)狀況作了進(jìn)一步規(guī)定。《條例》既是對(duì)《殘疾人保障法》的細(xì)化，又客觀上宣傳了《殘疾人保障法》和國(guó)家的殘疾人就業(yè)政策，同時(shí)對(duì)各級(jí)政府提出了更高的要求，更具可操作性。因?yàn)橄旅鏁?huì)講到《條例》的具體內(nèi)容，這里不再列舉法律條文了。
3.為殘疾人就業(yè)工作提供了堅(jiān)強(qiáng)的法制保障。殘疾人事業(yè)工作面廣，涉及財(cái)政、教育、就業(yè)、社會(huì)保障、民政等各個(gè)行政管理部門，而殘聯(lián)自身卻不具備一些管理職責(zé)，這就需要將殘疾人事業(yè)各項(xiàng)工作納入各個(gè)部門工作的大局，統(tǒng)籌安排，加以推進(jìn)。《條例》為殘疾人就業(yè)提供了堅(jiān)強(qiáng)的法制保障。各級(jí)殘聯(lián)可以根據(jù)《條例》，進(jìn)一步聯(lián)合有關(guān)職能部門出臺(tái)貫徹落實(shí)《條例》、有利于促進(jìn)殘疾人就業(yè)的具體政策措施。同時(shí)，通過(guò)大力宣傳《條例》，使全社會(huì)樹立愛(ài)心助殘的理念和責(zé)任意識(shí)，營(yíng)造平等參與的社會(huì)氛圍。
第二節(jié)：基本內(nèi)容
2007年2月25日，國(guó)務(wù)院第488號(hào)令公布了《條例》，條例于2007年5月1日起正式施行�！稐l例》共六章三十條，內(nèi)容涵蓋了權(quán)利保障、指導(dǎo)方針、政府職責(zé)、工作機(jī)制、用人單位責(zé)任、優(yōu)惠政策、扶持保護(hù)措施、援助服務(wù)、法律責(zé)任等�！稐l例》的出臺(tái)是一件大事，在殘疾人事業(yè)進(jìn)程中具有重要意義，該條例需要認(rèn)真學(xué)習(xí)并貫徹落實(shí)。下面我們從五個(gè)方面來(lái)具體解讀一下條例。
一、指明了殘疾人就業(yè)的基本方針
條例第二條提出，國(guó)家對(duì)殘疾人就業(yè)實(shí)行集中就業(yè)與分散就業(yè)相結(jié)合的方針，促進(jìn)殘疾人就業(yè)。這一方針是針對(duì)殘疾人就業(yè)的基本特點(diǎn)而提出來(lái)的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的就業(yè)實(shí)際上是一種勞動(dòng)力的供給和需求之間的匹配，許多殘疾人因?yàn)樯眢w精神的障礙使得在勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)，甚至殘疾作為一種能力弱的信號(hào)而導(dǎo)致具備高技能、高素質(zhì)的殘疾人人才在就業(yè)中被歧視，這就需要通過(guò)觀念改變、能力救濟(jì)、成本補(bǔ)償?shù)却胧?ldquo;恢復(fù)”甚至強(qiáng)化殘疾人勞動(dòng)力在市場(chǎng)上的可選擇性和被交換概率。
集中就業(yè)與分散就業(yè)的方針其實(shí)也基于殘疾勞動(dòng)力的供給，一些殘疾勞動(dòng)力通過(guò)能力救濟(jì)、成本補(bǔ)償?shù)却胧┻M(jìn)行交換促進(jìn)，而能力救濟(jì)、成本補(bǔ)償可能具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，比如智力精神障礙勞動(dòng)力在分散的企業(yè)中就業(yè)可能是不經(jīng)濟(jì)的，需要通過(guò)福利企業(yè)等集中就業(yè)進(jìn)行安置。
同時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)數(shù)量增多，通過(guò)按比例等杠桿和手段推動(dòng)分散就業(yè)已成為殘疾人就業(yè)的主要渠道之一，這也符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)用人自主、擇業(yè)自由等基本理念。集中就業(yè)與分散就業(yè)格局不僅是歷史和現(xiàn)狀所決定的，同時(shí)也符合殘疾人勞動(dòng)力不同類別特性對(duì)就業(yè)的不同匹配要求，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)殘疾人就業(yè)都會(huì)遵循這一方針。
二、界定了殘疾人就業(yè)的責(zé)任主體
條例第二條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將殘疾人就業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并制定優(yōu)惠政策和具體扶持保護(hù)措施，為殘疾人就業(yè)創(chuàng)造條件。第三條規(guī)定，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、本條例和其他有關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定，履行扶持殘疾人就業(yè)的責(zé)任和義務(wù)。機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位也就是條例中所稱的用人單位是殘疾人就業(yè)的載體，他們有責(zé)任有義務(wù)吸納殘疾人就業(yè)。
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