山西省規(guī)范性文件備案審查條例解讀2016
經過三次審議，《條例》已于2015年3月31日省十二屆人大常委會第十九次會議通過，將于今年7月1日起正式實施。它的實施，將有力推動全省各級人大常委會規(guī)范性文件備案審查工作的開展，對保證憲法、法律法規(guī)的遵守和執(zhí)行，強化人大法律監(jiān)督，促進地方人大、政府和人民法院、人民檢察院依法行使職權，維護公民法人和其他組織的權益發(fā)揮積極作用。
哪些規(guī)范性文件要備案審查?
現(xiàn)實中，規(guī)范性文件種類繁多，情況也比較復雜。哪些需要報送人大備案審查呢?
新聞發(fā)布會上，省人大常委會法制工作委員會副主任張世文介紹說，《條例》明確，規(guī)范性文件是指依照法定權限和程序制定的，涉及公民、法人和其他組織權利、義務，具有普遍約束力，在一定時期內可以反復適用、公開發(fā)布的文件。
規(guī)范性文件有四個基本特征：一是法定性，即規(guī)范性文件是有關國家機關在法定權限范圍內按照有關法定程序制定的;二是普遍適用性，即規(guī)范性文件是針對不特定人和事作出的決定或者規(guī)定，具有普遍約束力;三是外部性，即規(guī)范性文件涉及的是公民、法人或者其他組織的權利義務關系。比如有關國家機關關于人事任免的決定就不屬于本條例調整的范圍，因為它既不具有普遍適用性，也不涉及公民、法人或者其他組織的權利義務關系;四是公開性，即規(guī)范性文件是公開發(fā)布的文件。按照有關規(guī)定需要保密的，或者有關國家機關內部管理的文件也不在備案的范圍。
省人大常委會委員、省人大常委會法制工作委員會主任高國順介紹說，《條例》是對省、市、縣政府和人大常委會的文件進行備案審查，法檢兩院出臺的文件及政府組成部門出臺的有關規(guī)范性文件則不在備案的范圍。不過，國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民在日常生活當中，一旦發(fā)現(xiàn)地方法檢兩院制定了涉及公民、法人和其他組織權利、義務的不適當文件，就可以向人大常委會機關提出建議，之后，作為地方人大常委會來說，就應當按照憲法和監(jiān)督法的有關規(guī)定，對地方兩院這一類不適當?shù)某橄笏痉ㄐ袨橛枰员O(jiān)督，切實維護人民群眾的合法權益。
規(guī)范性文件如何報備?
依法報備規(guī)范性文件是備案審查的基礎，《條例》對規(guī)范性文件的報送備案作了專章規(guī)定，規(guī)定了制定機關應當確定規(guī)范性文件的.報送機構，負責與備案審查工作機構的溝通協(xié)調。
《條例》還分兩款規(guī)定了向本級人大常委會和上一級人大常委會報送備案的規(guī)范性文件種類，同時，還規(guī)定了報送時限、報送內容、形式要求等，即制定機關應當自規(guī)范性文件公布之日起三十日內報送備案;規(guī)范性文件報送備案的材料應當包括備案報告、正式文本以及相關說明，規(guī)定得非常具體、明確。相關說明應當包括制定、修改或者廢止規(guī)范性文件的必要性、程序、法律法規(guī)依據、主要內容、起草過程中對重大分歧意見的協(xié)調處理情況和其他需要說明的問題。
為了進一步督促制定機關按時報送，《條例》還規(guī)定了制定機關未按要求報送規(guī)范性文件要承擔相關責任。
如何開展備案審查?
《條例》明確了備案審查工作機構和有關機構的職責分工，建立健全備案審查工作運行機制。縣級以上人民代表大會專門委員會和常務委員會其他工作機構負責相關規(guī)范性文件的審查。
張世文介紹說，為了便于備案審查主體在具體工作中遵循和把握，《條例》明確規(guī)定，規(guī)范性文件備案審查工作應當堅持報備規(guī)范、統(tǒng)一受理、分工負責、依法審查、有錯必糾的20字原則，實行主動審查與被動審查相結合、普遍審查與重點審查相結合的工作方式。
把握好審查標準是保證審查質量的關鍵。根據立法法和監(jiān)督法的有關規(guī)定，《條例》明確規(guī)定了規(guī)范性文件不得存在超越法定權限制定、違反法定程序制定、同憲法、法律法規(guī)相抵觸、違反憲法、法律法規(guī)規(guī)定，減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務、與上級或者本級人民代表大會及其常務委員會的決議、決定相抵觸及其他不適當情形等六種情形，這就是我們審查的標準。把握好這六項標準有利于各級人大提高審查的針對性和審查質量，也有利于制定機關按照標準提高規(guī)范性文件的制定備案。
發(fā)現(xiàn)問題，如何處理?
《條例》詳細規(guī)定了審查規(guī)范性文件存在問題時的處理程序，可以分為四個步驟，第一步是備案審查機構或者有關機構審查發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件有不適當情形時，提出審查意見向主任會議報告;第二步是主任會議研究認為規(guī)范性文件存在問題需要糾正時，以常委會辦公廳(室)文件向制定機關提出書面審查意見;第三步是制定機關根據書面審查意見自行糾正，并重新公布、備案，審查程序終結，或者制定機關提出不予糾正的理由;第四步是制定機關未在規(guī)定時限內自行糾正，也未書面提出無需糾正的理由，或者提出的理由不成立時，人大常委會就要啟動撤銷程序。
張世文介紹，這個處理程序是有時間限制的，無需糾正的書面說明必須在三十日內作出，自行修改或者廢止規(guī)范性文件必須在六十日內依照法定程序進行。違反了這個時限要求，人大常委會要對制定機關予以通報批評，并依法撤銷有關規(guī)范性文件。
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