摘要：依法行政是實施依法治國方略成敗的關鍵，也是我國從體育大國向體育強國邁進的關鍵。體育行政管理的法治化既需要體育立法與執(zhí)法的完善，也需要體育普法和監(jiān)督的加強。本文結合我國體育立法、執(zhí)法、普法和監(jiān)督的現(xiàn)狀，分析各環(huán)節(jié)存在的問題，在此基礎上提出相應的對策，以期促進我國體育行政管理法治化的深入發(fā)展。

　　關鍵詞：體育強國;體育行政管理;法治化

　　中國目前正處在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟、從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從以德治國向依法治國轉(zhuǎn)型的進程之中。依法治國是當今各國發(fā)展的必然趨勢，也是中國實現(xiàn)全面小康社會與和諧社會目標的必經(jīng)之路。依法治國如何實現(xiàn)?依法治國首先要實現(xiàn)有法可依，在法律健全的基礎上推行依法行政，實現(xiàn)行政管理法治化，這是實施依法治國方略成敗的關鍵。

　　體育事業(yè)作為我國社會主義事業(yè)的重要組成部分必須貫徹依法治國的基本方略。這是我國從體育大國向體育強國邁進的關鍵。自1995年《中華人民共和國體育法》(以下簡稱《體育法》)和《全民健身計劃綱要》頒布實施以來，各級立法部門已先后制定了大量的體育法規(guī)及規(guī)范性文件，體育領域無法可依的局面已基本結束。然而，體育行政管理的法治化是一項復雜的系統(tǒng)工程，它不是體育立法之后的一個自然而然形成的過程，而是需要體育立法、執(zhí)法、普法和監(jiān)督的統(tǒng)一與完善 ，也就是說，只有具備相應的現(xiàn)實條件，體育行政管理的法治化才能得以實現(xiàn)。

　　一、立法：實現(xiàn)體育行政管理法治化的前提

　　構建完善的體育法律、法規(guī)體系是體育行政管理法治化的前提條件，即有法可依。較為完整的體育法律法規(guī)體系應當由法律(即《體育法》)、行政法規(guī)(由國務院制定)、地方性法規(guī)(由有立法權的地方人大制定)、部門規(guī)章(由國務院體育行政部門制定)、政府規(guī)章(由有立法權的地方政府制定)及相配套的規(guī)范性文件構成。自1995年《體育法》頒布實施以來，我國的體育法律、法規(guī)體系框架已初步形成。但是，從當前我國體育法律法規(guī)體系的現(xiàn)狀來看，現(xiàn)有的體育立法數(shù)量和質(zhì)量與體育事業(yè)迅速發(fā)展的需求差距較大。

　　首先，《體育法》不適應新形勢的需要，并且修改工作尚未啟動。1995年頒布實施的《體育法》在體育事業(yè)定位等方面發(fā)揮了重要作用，為我國體育事業(yè)的改革與發(fā)展提供了國家法律層次的專門規(guī)范和保障，也為我國體育立法的進一步發(fā)展和整體性加強提供了直接的法律依據(jù)和基礎。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、公共行政的改革以及政府職能的轉(zhuǎn)變等一系列變革的出現(xiàn)，《體育法》已經(jīng)無法適應新形勢體育發(fā)展的需要， 《體育法》中的條文大都比較抽象，并沒有結合具體的實際情況進行細節(jié)的規(guī)定，增加了依法執(zhí)政的難度，急需制定大量的細則。其次，法律和行政法規(guī)的數(shù)量較少，由國務院體育行政部門制定的部門規(guī)章較多。自1998年國家體育總局組建以來，除了國務院頒布的3-4部體育行政法規(guī)和2010年出臺的《全民健身條例》外，體育部門目前所依據(jù)的更多是由國務院體育行政部門制定的部門規(guī)章。規(guī)章與法律、法規(guī)相比，法律效力普遍較低，從體育立法的角度看也未達到國家立法的層面。而且部門規(guī)章反映的往往是部門的意志，不能較好地反映和體現(xiàn)全社會絕大多數(shù)人的意志。正因為存在這種不平衡，使得體育行政部門權力集中，以規(guī)代法、規(guī)大于法的現(xiàn)象屢見不鮮。[1]最后，現(xiàn)有的體育法律法規(guī)的內(nèi)容大都是以規(guī)范競技體育、提高運動成績?yōu)橹�，而對于關系廣大公民切身利益的社會體育活動，特別是關于提供公共體育服務產(chǎn)品的相關方面涉及較少，使得體育法律的受眾群體狹窄，不能體現(xiàn)體育法的實質(zhì)精神。

　　上述問題導致體育行政部門行使行政職能的法規(guī)依據(jù)不足，因此，加快體育行政管理法治化的進程，必須完善我國的體育法律法規(guī)體系，加強體育立法。第一，抓緊開展《體育法》的修訂工作。2008年北京奧運會成功舉辦之后，對體育規(guī)范化、制度化的法治水平要求更高，修改《體育法》是體育改革發(fā)展的當務之急。因此，應抓緊開展《體育法》的修訂工作，特別要在實施全民健身發(fā)展、提供公共體育服務、規(guī)范體育行業(yè)發(fā)展、加強體育市場規(guī)制、擴大體育維權與救濟等方面要填補體育立法的空白，同時增強《體育法》的可操作性。第二，加快制定與《體育法》配套的法律法規(guī)。在《體育法》的基礎上，有關部門應加快制定與《體育法》相配套的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，以推進《體育法》更有效地貫徹實施。第三，盡量轉(zhuǎn)變體育法律關注的重點。體育法律法規(guī)不應再像以往那樣把重點放在競技體育或者體育部門的內(nèi)部事務上，而應與現(xiàn)代政府公共管理的原則相一致，本著從“辦體育”向“管體育”轉(zhuǎn)變，將立法的重點放在如何管體育上，如社會體育的保障、公共體育設施的規(guī)劃建設和利用以及體育產(chǎn)業(yè)的管理等方面，切實保障人民群眾的體育運動權利。通過加強立法，建立以《體育法》為核心的完善的體育法律法規(guī)體系，使體育行政管理有法可依。

　　二、執(zhí)法：實現(xiàn)體育行政管理法治化的關鍵

　　行政執(zhí)法是法治國家行政機關的最根本職能，是國家行政權力行使的集中表現(xiàn)。大多數(shù)行政管理活動都是行政執(zhí)法活動。國家各級體育行政部門的執(zhí)法行為不僅是體育法規(guī)實施的重要方面，而且是公民體育權利得以實現(xiàn)的關鍵，還是體育管理法治化的具體體現(xiàn)。實踐證明，只強調(diào)體育立法，不重視體育執(zhí)法，法律也只能是一紙空文。

　　隨著我國體育法制建設的整體性加強，體育執(zhí)法工作也逐漸展開并受到普遍重視，但目前仍存在以下幾個問題。首先，體育行政管理空間狹小�！吨腥A人民共和國行政許可法》頒布實施后，國家對體育領域原有的一些行政許可項目進行了削減和調(diào)整，進一步明確了體育行政許可項目及其受理、審批的條件和程序，使體育行政執(zhí)法工作愈加規(guī)范。但到目前為止，體育行政許可僅有5個項目，體育行政管理的空間非常狹小，這就導致一些地方的體育部門進入行政許可大廳聯(lián)合辦公卻因沒有業(yè)務而只得撤出。其次，體育行政給付角色缺位。熱衷操辦競賽與活動仍是目前體育行政部門的主要工作內(nèi)容，而為公眾所提供的涉及體育方面的社會福利、為弱勢群體提供涉及體育方面的社會救濟等職能有限，造成體育行政給付角色缺位。最后，檢查監(jiān)督性體育行政執(zhí)法職能缺失。在我國的體育領域，從全國到地方，監(jiān)督性行政執(zhí)法的權力和范圍十分有限，尚沒有形成一定的工作體系與機制，缺乏對體育市場管理、體育設施建設保護等監(jiān)督稽查的制度和隊伍，以至于在很長時間里連體育行政部門自己都不認為有執(zhí)法職能。

　　因此，要實現(xiàn)體育行政管理法治化，必須在體育立法的基礎上，加強體育執(zhí)法。第一，進一步加強體育立法，充實完善執(zhí)法依據(jù)。通過立法，健全體育執(zhí)法制度，明確體育行政執(zhí)法的地位，規(guī)范體育執(zhí)法行為，完善體育執(zhí)法程序，增設新的行政許可項目，加強重點領域的體育執(zhí)法檢查監(jiān)督，提高體育行政執(zhí)法的實施效果。第二，要在體育管理體制的改革中增強對體育進行社會管理的行政職能。我國的體育改革早就確立了進行體育宏觀調(diào)控，實現(xiàn)由“辦”向“管”轉(zhuǎn)變的方向，不斷提出要強化體育行政部門的宏觀調(diào)控、社會行政和行業(yè)管理職能。[2]為此，各級體育行政部門必須擺脫活動型思維和傳統(tǒng)工作惰性以及部門與團體利益的干擾，強化政府管理和依法行政的理念，著重實現(xiàn)從活動操作型向社會行政型、從行政事務型向行政執(zhí)法型的職能轉(zhuǎn)變，積極擴展政府對體育公共服務的管理范圍，有效實施對全社會體育發(fā)展的法治干預和服務。最后，建立一支高素質(zhì)的專職體育行政執(zhí)法隊伍，這是完善體育行政執(zhí)法的關鍵。加強體育行政執(zhí)法隊伍建設，一方面，吸納社會上優(yōu)秀的法律人才，將其充實到體育行政執(zhí)法機關;另一方面，通過各種途徑提高現(xiàn)有人員的職業(yè)修養(yǎng)和專業(yè)水平，使體育行政執(zhí)法人員具有高尚的職業(yè)道德、較高的業(yè)務素質(zhì)，精通體育法律、法規(guī)，并能夠正確運用到實踐中。

　　三、監(jiān)督：實現(xiàn)體育行政管理法治化的保障

　　體育行政機關必須依法行政，執(zhí)法權的濫用無疑會侵犯行政管理相對人的合法權益和利益，因此，行政執(zhí)法權力本身必須受到監(jiān)督與制約，建立有效的體育行政執(zhí)法監(jiān)督體系是體育行政管理法治化的保障，對于消除“有法不依，執(zhí)法不嚴”的現(xiàn)象有著重要的作用。監(jiān)督體系包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督。構建完備的監(jiān)督體系，要使各種形式的監(jiān)督在程序上和內(nèi)容上相互銜接、相互補充、協(xié)調(diào)一致。

　　立法監(jiān)督是作為國家權力機關和立法機關的全國人大和地方各級人大行使權力機關的執(zhí)法監(jiān)督職能對各級政府工作的監(jiān)督。這種監(jiān)督的實質(zhì)是權力機關代表人民行使國家一切權力對政府的監(jiān)督，包括對體育行政機關抽象體育行政行為的監(jiān)督，這是最高層次的監(jiān)督。以往由于法律對于體育法制監(jiān)督規(guī)定得不全面、不具體，特別是缺少必要的法律依據(jù)、法律程序和法律手段，致使立法監(jiān)督不夠強而有力。今后，在立法上應完善對體育法制監(jiān)督的規(guī)定，為體育法制監(jiān)督提供法律依據(jù)。國家權力機關通過法律監(jiān)督，撤銷各種與憲法、體育法律相抵觸的法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，能夠有效地維護體育法制的統(tǒng)一，加大體育執(zhí)法檢查的力度，逐步實現(xiàn)立法監(jiān)督全面制度化、規(guī)范化和程序化。

　　司法監(jiān)督是人民法院根據(jù)《憲法》并依據(jù)《行政訴訟法》對行政機關的行政行為是否合法進行審查，并作出維持或撤銷行政行為的司法判決。建立公正的體育司法制度是體育管理法治化的最后屏障，沒有司法公正，就不可能有現(xiàn)代意義的體育法制。但是，目前我國人民法院還不具有全面的司法審查職能，不能對體育行政活動的合理性進行審查。因此，加強司法監(jiān)督必須做到如下幾點。首先，司法機關必須具有獨立的審判權和檢察權，并使之不受任何干擾和侵犯，這是司法公正的前提。不允許任何組織和個人有超越于體育法律法規(guī)之外，凌駕于體育法律法規(guī)之上的特權。其次，要確定和擴大人民法院的受案范圍，逐步擴大司法對體育糾紛的介入解決，建立有效的司法監(jiān)督和救濟機制。最后，嚴格實行錯案追究制度和合理的賠償制度，避免司法不公正給當事人帶來損害。[3]

　　行政監(jiān)督是政府系統(tǒng)內(nèi)部的行政監(jiān)察系統(tǒng)專門機構與執(zhí)政黨紀律檢查機構共同進行的自我約束機制。它的運行既能實現(xiàn)政府的廉潔、勤政、務實、高效，也能推行依法行政，從而進一步實現(xiàn)行政法治化，使其成效日益顯著。行政監(jiān)督中的行政復議制度有利于減少和解決行政爭議，緩解“官”、“民”對立，促進社會和諧。因此，今后應不斷完善體育行政機關內(nèi)部的自我監(jiān)督機制，建立完備的有關體育的行政復議制度，促使行政機關更加注重依照法定權限和法定程序行使權力、履行職責、落實責任。

　　社會監(jiān)督是更廣泛的監(jiān)督形式。依法行政的政府應該是一個開放式政府，因此，政府應當通過信息公開(報紙、網(wǎng)絡等)和聽證制度加強政府與公眾之間的溝通，使公眾直接參與到體育行政立法和執(zhí)法中來，對政府及其工作人員的行政行為進行監(jiān)督。

　　四、普法：實現(xiàn)體育行政管理法治化的根本

　　法治建設絕不僅僅是制度層面上法律規(guī)范的孤立發(fā)展，觀念層面的法律文化和精神理念才是依法治國真正實現(xiàn)的根本。人的價值觀念更具有內(nèi)在性和能動性，沒有理念伴隨而支撐的法治只能是虛弱的外殼。因此，體育行政管理法治化不但要加強法治建設的制度載體和實踐環(huán)節(jié)，還必須著眼于體育法治文化的培育和傳播，應積極進行普法宣傳教育，立足于人的體育法治素養(yǎng)的全面提高，從而形成良好的社會法治氛圍，這是實現(xiàn)體育行政管理法治化的根本。

　　首先，強化體育行政管理者的法治觀念。體育行政管理者的法律意識而產(chǎn)生的法治作為決定著我國的體育依法行政的局面。我國是一個有著幾千年封建制度國家，“人治”的歷史傳統(tǒng)悠久，強調(diào)“為政在人”、“賢人治國”，輕視刑律的作用。這種思想在體育行政部門也有所體現(xiàn)，即有些領導法制觀念淡薄，習慣以言代法;同時，在計劃經(jīng)濟體制下形成的政府直接辦體育的管辦不分的管理模式因體育改革的相對遲緩仍普遍存在，再加上體育行業(yè)的集中壟斷特征，抑制著平等自由競爭的法治需求，致使一些體育管理者缺乏法治自覺與動力，體育法治有時難以納入管理議程。因此應結合法治實踐廣泛普及法律知識，開展各種法治宣傳活動，培育民主活動的理性參與、權利的理性選擇與自救、法律至上的理性自律等現(xiàn)代法治品格，促進他們從傳統(tǒng)的行政思維、權力思維和優(yōu)位意識，轉(zhuǎn)變?yōu)榇_立依法行政、公共服務和追求實體與程序公正的法治理念。[4]其次，通過多種形式在全社會進行體育法治理念的推廣。當代中國的法治建設不但在法治的根本價值和目的上是為了保障公民的權利 ，而且在法治的建設主體上也應保證公民的廣泛參與，這對于我國的法治建設而言，是更具根基性、關鍵性和迫切性的問題。由于中國歷史上公民性的缺位，加之我們又習慣于政治思維和倫理思維，并且面臨西方法治移植中對我們的價值觀念所產(chǎn)生的沖擊和碰撞，很容易造成人們市場經(jīng)濟多元價值與傳統(tǒng)文化的扭曲結合或變異發(fā)展，形成精神危機、道德滑坡和社會失序。這可能正是我國法律制度不斷健全、法治進程不斷推進，而社會秩序卻未能有效建立起來的重要原因。[5]可見，公民性重塑已成為培育法治人格和建立法治秩序的關鍵要素。因此，要加大媒體的宣傳力度，提高社會整體對體育法治的認知水準，努力使公民知法、懂法、用法，從而為體育行政管理法治建設創(chuàng)造更為有利的社會文化環(huán)境與氛圍。最后，應加強體育法學研究和理論學術隊伍建設，加強體育法治重大和基礎問題的研究并向應用轉(zhuǎn)化。

　　【參考文獻】

　　[1]陳培德.論我國體育的法治現(xiàn)狀及發(fā)展對策[J].浙江體育科學，2003，(03)：1-3.

　　[2]國家體育總局.2001-2010年體育改革與發(fā)展綱要[J].體育工作情況，2001，(03-04)：3.

　　[3]巴玉峰.我國體育管理法治化進程研究[J].山西師大體育學院學報，2008，(03)：12-14.

　　[4]于善旭.邁向體育強國的法治需求與挑戰(zhàn)[J].體育學刊，2009，(08)：1-8.

　　[5]馬長山.公民性塑造：中國法制進程的關鍵要素[J].社會科學研究，2008，(01)：4.