解讀養(yǎng)老金三支柱改革背景下的新挑戰(zhàn)
養(yǎng)老金三支柱改革背景下有哪些新挑戰(zhàn)?
1、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央集中受托投資需解決十大問題
在目前沒有實(shí)現(xiàn)省級(jí)大收大支的情況下，在“十三五”期間實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌和向名義賬戶轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)刻，將分散在各地的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金作為委托人，委托給受托機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一投資管理，應(yīng)對(duì)如下一些潛在問題做好處理預(yù)案。
一是地方作為委托人進(jìn)行委托投資之后，其地方利益具有固化和顯性化的趨勢(shì)，與實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌有潛在的沖突;二是集中委托投資運(yùn)營(yíng)后，個(gè)別地區(qū)的M2似受到一定影響，應(yīng)采取分批逐步上解與轉(zhuǎn)存的辦法，來稀釋和分散其對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有可能產(chǎn)生的影響;三是資金上解之后，對(duì)個(gè)別股份制商業(yè)銀行存款有可能產(chǎn)生影響，因?yàn)樵趥�(gè)別銀行的支行已有可能超過10%以上;四是在統(tǒng)賬結(jié)合制度下，對(duì)投資收益在個(gè)人賬戶的分配規(guī)則等盡早做出預(yù)案，以將群體性事件誘發(fā)因素控制在最低限度內(nèi);五是如果向名義賬戶制轉(zhuǎn)型，個(gè)人賬戶部分本應(yīng)采取“生物收益率”，但如果實(shí)行“真實(shí)收益率”，那就應(yīng)盡早做出不同的制度安排;六是如果個(gè)人賬戶采取真實(shí)收益率，在市場(chǎng)出現(xiàn)景氣周期時(shí)是否按真實(shí)收益率計(jì)入，即市場(chǎng)波動(dòng)與個(gè)人賬戶收益率的關(guān)系應(yīng)有預(yù)案;七是在十八屆四中全會(huì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，應(yīng)盡早處理好多元化投資體制與現(xiàn)行投資政策的法理關(guān)系;八是如果對(duì)個(gè)人賬戶系統(tǒng)采取名義賬戶制，就存在名義資產(chǎn)與未來債務(wù)的匹配與平衡的當(dāng)期精算問題，賬戶系統(tǒng)作為一個(gè)現(xiàn)收現(xiàn)付的封閉體系，其自我平衡問題就要進(jìn)行年度檢測(cè)和調(diào)整，進(jìn)而需要擴(kuò)大精算隊(duì)伍和建立精算報(bào)告制度;九是在委托人、受托機(jī)構(gòu)、托管機(jī)構(gòu)、投資管理機(jī)構(gòu)的四方關(guān)系中，核心是委托人和受托機(jī)構(gòu)的關(guān)系，應(yīng)利用受托機(jī)構(gòu)的平臺(tái)，根據(jù)提高統(tǒng)籌層次的需要適時(shí)調(diào)整關(guān)系，制訂向全國(guó)統(tǒng)籌過渡的時(shí)間表;十是受托機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快制訂“走出去”的國(guó)際化方案，這是繼實(shí)施市場(chǎng)化和多元化之后的又一必要舉措，是分散風(fēng)險(xiǎn)和博取較高收益的國(guó)際慣例。
2、年金制度結(jié)構(gòu)的政策調(diào)整
10年來，企業(yè)年金制度始終面對(duì)企業(yè)統(tǒng)一投資政策致使收益率難以滿足不同風(fēng)險(xiǎn)偏好和年齡段的窘境。于是，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革后將普遍建立年金制度的背景下，業(yè)內(nèi)逐漸達(dá)成一個(gè)共識(shí)，就是在政策上應(yīng)有一個(gè)突破，從根本上解決這個(gè)問題。政策突破主要包括：一是放棄3個(gè)門檻，建立“自動(dòng)加入制度”。取消20號(hào)令規(guī)定的企業(yè)在建立年金制度時(shí)必須符合3個(gè)條件的規(guī)定即“參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并履行繳費(fèi)義務(wù)”、“具有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力”和“建立集體協(xié)商機(jī)制”，代之以全員自動(dòng)享有建立年金的權(quán)利。10年前在建立年金制度之初，大部分國(guó)企沒有建立年金制度，為控制其道德風(fēng)險(xiǎn)，普遍確立3個(gè)門檻是符合實(shí)際的，但在目前國(guó)企已基本建立年金制度之后，當(dāng)年金逐漸走向廣大的中小企業(yè)時(shí)，就成為不利因素了。放棄3個(gè)條件和建立自動(dòng)加入制度是此輪改革的一個(gè)關(guān)鍵。二是突破企業(yè)統(tǒng)一投資模式，建立“個(gè)人有限選擇權(quán)”。目前企業(yè)統(tǒng)一投資模式抹殺了不同年齡段和不同風(fēng)險(xiǎn)偏好的區(qū)別，認(rèn)為降低了公約數(shù)，幾乎所有企業(yè)只能采取一個(gè)保守的投資策略。讓職工個(gè)人享有選擇一定范圍的投資選擇權(quán)，取消企業(yè)統(tǒng)一投資的計(jì)劃模式，這樣可以滿足多層次的不同風(fēng)險(xiǎn)偏好和不同年齡群組，整體提高收益水平。三是引入QDIA(合格默認(rèn)投資工具)，建立“生命周期基金”。建立“個(gè)人有限選擇權(quán)”是指職工須在雇主提供的生命周期基金和生命特征基金這兩個(gè)系列里進(jìn)行選擇，如果不加選擇，雇主或投管人就有權(quán)根據(jù)其實(shí)際年齡替他選擇一個(gè)最接近他退休日期的生命周期基金，這就是QDIA。四是大幅提高股票投資上限比例，為建立“兩金”機(jī)制創(chuàng)造條件。引入“兩金”之后，40%的股票投資上限將不可能滿足生命周期基金的'設(shè)計(jì)與建立，大幅上調(diào)投資上限是題中應(yīng)有之意。五是完善現(xiàn)行的EET稅收政策，制定若干補(bǔ)充性措施。2013年底頒布的103號(hào)文奠定了中國(guó)版401k的稅收模式，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行加強(qiáng)和補(bǔ)充，在領(lǐng)取待遇時(shí)明確免稅額等。六是另辟蹊徑開設(shè)TEE稅收政策，為職工增加一個(gè)政策選項(xiàng)。美國(guó)在采取EET的同時(shí)，于1997年引入TEE，對(duì)中產(chǎn)階層很有吸引力，因?yàn)榭杀苊赓Y本利得稅，在實(shí)行分項(xiàng)所得稅制的中國(guó)，另辟TEE將為中產(chǎn)階層提供有效選擇，為擴(kuò)大年金制度參與率做出獨(dú)特貢獻(xiàn)。
總之，上述六項(xiàng)內(nèi)容實(shí)際上超越了《企業(yè)年金試行辦法》和2011年發(fā)布的第11號(hào)部令《企業(yè)年金基金管理辦法》范疇，能否真正實(shí)現(xiàn)的政策突破，將取決于幾個(gè)部委之間的頂層設(shè)計(jì)，還取決于對(duì)這輪改革歷史定位的認(rèn)識(shí)，更取決于勇于創(chuàng)新的進(jìn)取意識(shí)。這輪以修訂20號(hào)令為牽引的年金政策調(diào)整，在年金發(fā)展史上將占有重要?dú)v史地位，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位普遍建立年金制度的關(guān)鍵時(shí)刻，對(duì)保持機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位建立年金制度的政策依據(jù)，對(duì)保持年金基金收益率和維持退休收入不降低等，都起到重要作用。
3、年金基金運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備
年金制度改革將為年金基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的應(yīng)對(duì)能力提出挑戰(zhàn)。所謂放開“個(gè)人有限選擇權(quán)”，是指為職工提供“兩金”即“生命周期基金”和“生命特征基金”。 “生命周期基金”(lifecycle funds)就是“目標(biāo)日期基金”(TDFs)，它一般以到期日冠以基金名稱，在長(zhǎng)達(dá)幾十年的存續(xù)期里，隨著投資者年齡的增長(zhǎng)，其權(quán)益類資產(chǎn)配比相應(yīng)自動(dòng)下降，固收類自動(dòng)增加，持有人只要選擇一個(gè)最貼近自己年齡的基金就可以不用管了。“生命特征基金”(lifestyle funds)就是“目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)基金”(TRFs)，它以風(fēng)險(xiǎn)特征冠名，例如“進(jìn)取型基金”、“穩(wěn)健型基金”、“保守型基金”等，投資者根據(jù)自己風(fēng)險(xiǎn)偏好和年齡進(jìn)行選擇。如前所述，2013年頒布的第23號(hào)文《關(guān)于擴(kuò)大企業(yè)年金基金投資范圍的通知》和第24號(hào)文《關(guān)于企業(yè)年金養(yǎng)老金產(chǎn)品有關(guān)問題的通知》意義重大，它提升了年金制度運(yùn)行質(zhì)量，標(biāo)志著企業(yè)年金基金投資進(jìn)入產(chǎn)品化階段。根據(jù)24號(hào)文，養(yǎng)老金產(chǎn)品類型分為股票型、混合型、固守型和貨幣型等四種類型，它們顯然也屬于“目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)基金”。雖然它們只是計(jì)劃層面配置的資產(chǎn)，與職工個(gè)人直接投資選擇的“目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)基金”是兩回事，但畢竟為放開“個(gè)人有限選擇權(quán)”后建立提供生命周期和生命特征的“兩金”機(jī)制打下了一定基礎(chǔ)。
截至2014年底，實(shí)際運(yùn)作的企業(yè)年金養(yǎng)老金產(chǎn)品有62只，在148個(gè)備案的產(chǎn)品中占42%，其資產(chǎn)凈值514億元，不到資產(chǎn)凈值的7%。在62只企業(yè)年金養(yǎng)老金產(chǎn)品中，權(quán)益型為14只，混合型17只，固收型27只，貨幣型4只。相比之下，“生命周期基金”幾乎是一個(gè)新生事物，即使在計(jì)劃層面也幾乎任何經(jīng)歷，目前，只有兩個(gè)公司曾發(fā)行過3只類似的公募產(chǎn)品而已，與年金制度無緣，他們是匯豐晉信提供的“2016生命周期開放式證券投資基金”和“2026 生命周期證券投資基金”、大成提供的“財(cái)富管理2020生命周期證券投資基金”。在公募基金產(chǎn)品中，整體看服務(wù)養(yǎng)老需求的產(chǎn)品不到20只，在2000多只公募產(chǎn)品還不到1%，且只是掛著“養(yǎng)老主題”而已，與普通公募產(chǎn)品區(qū)別不大。上述現(xiàn)狀顯示，在計(jì)劃層面養(yǎng)老金產(chǎn)品的數(shù)量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，品種還很單一，特色還很不夠，發(fā)展還很緩慢，經(jīng)驗(yàn)還很缺乏，準(zhǔn)備還很不足，年金基金市場(chǎng)顯然還處于初級(jí)發(fā)展階段，難以滿足政策突破后年金業(yè)蓬勃發(fā)展的需求。在個(gè)人層面，放開有限選擇權(quán)之后，年金基金投資體制改革將進(jìn)入一個(gè)新階段，面臨一些新挑戰(zhàn)。此外，下半年，中國(guó)首個(gè)養(yǎng)老金管理公司將正式掛牌運(yùn)營(yíng)。作為一個(gè)嶄新的業(yè)態(tài)，一站式服務(wù)的信托型養(yǎng)老金管理公司的誕生不僅成為年金基金投資管理的旗艦，也將是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和個(gè)人延稅養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理的主力。
4、第三支柱面臨的挑戰(zhàn)在于體系設(shè)計(jì)
當(dāng)前，中國(guó)第三支柱面臨的挑戰(zhàn)是在一張白紙上如何畫出美妙的圖案，既符合中國(guó)國(guó)情，具有中國(guó)特色，又吸取國(guó)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，符合國(guó)際慣例;同時(shí)，還要跳出一個(gè)個(gè)小框框，站得更高一些，看得更遠(yuǎn)一些，將其作為稅制改革和國(guó)家福祉的一個(gè)組成部分，納入一攬子頂層設(shè)計(jì)之中�；谶@些維度的考量，第三支柱的制度設(shè)計(jì)思路似應(yīng)有這樣幾個(gè)要點(diǎn)。
第一，應(yīng)從產(chǎn)品管理轉(zhuǎn)向賬戶管理，通過個(gè)人賬戶進(jìn)行交易。
從法理上講，對(duì)免納、減征或延遲繳納的個(gè)人所得稅項(xiàng)目均應(yīng)由“個(gè)人所得稅法”做出規(guī)定，即使幾十年后領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)繳納個(gè)人所得稅，其納稅主體依然是 “個(gè)人”，而不是“產(chǎn)品”，因此，“延稅”意味著建立一個(gè)“跨期”的養(yǎng)老納稅體系，這個(gè)體系的最佳方式便是引入個(gè)人賬戶系統(tǒng)，由此建立起一個(gè)社會(huì)誠(chéng)信體系。從終生記錄的角度看，在繳費(fèi)人長(zhǎng)達(dá)幾十年的連續(xù)供款過程中，保險(xiǎn)產(chǎn)品或保險(xiǎn)公司如果作為終生交易記錄和納稅跟蹤載體，就顯然不如建立個(gè)人賬戶系統(tǒng)更穩(wěn)定和更方便，跟蹤產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)退休后納稅幾乎難以辦到，而追蹤個(gè)人賬戶則是可行與可靠的，因此，個(gè)人養(yǎng)老賬戶系統(tǒng)應(yīng)成為社會(huì)誠(chéng)信系統(tǒng)的一個(gè)載體。從便攜性上講，如果把個(gè)人終生交易記錄綁定在產(chǎn)品上或機(jī)構(gòu)上，不利于繳款人在勞動(dòng)力市場(chǎng)自由流動(dòng)，在頻繁變換職業(yè)或崗位時(shí)將會(huì)受到限制，繳費(fèi)人也不利于在不同機(jī)構(gòu)和不同產(chǎn)品之間進(jìn)行轉(zhuǎn)換，“用腳投票”的市場(chǎng)原則受到束縛，不利于建立競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范的保險(xiǎn)市場(chǎng)制度。從產(chǎn)品范圍上講，繳費(fèi)人可以根據(jù)個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)偏好，通過賬戶購(gòu)買任何保險(xiǎn)產(chǎn)品，不受限制。例如，從傳統(tǒng)險(xiǎn)、分紅險(xiǎn)，到萬能險(xiǎn)、投連險(xiǎn)，均在“保險(xiǎn)產(chǎn)品超市”中進(jìn)行購(gòu)買，并且可以轉(zhuǎn)換產(chǎn)品，轉(zhuǎn)換公司，也可同時(shí)購(gòu)買若干進(jìn)行組合。從上述四個(gè)角度看，所謂“延稅型養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品”，實(shí)則為延稅型個(gè)人養(yǎng)老賬戶，只有通過它才能進(jìn)行契約型交易活動(dòng)，只有在退休“出來”時(shí)才予以課稅。在保險(xiǎn)行業(yè)試點(diǎn)期間，四個(gè)產(chǎn)品范圍可先從傳統(tǒng)險(xiǎn)和分紅險(xiǎn)開始，逐步向萬能險(xiǎn)和投連險(xiǎn)擴(kuò)大。
第二，個(gè)人賬戶既可為保障型，也可為資產(chǎn)型，由賬戶持有人做出決定并進(jìn)行選擇。
保障型賬戶即指可以通過它購(gòu)買保險(xiǎn)產(chǎn)品的交易型、契約型的賬戶，資產(chǎn)型指投資型和信托型賬戶。個(gè)人養(yǎng)老賬戶實(shí)則資產(chǎn)賬戶，養(yǎng)老資產(chǎn)也是財(cái)富管理的一種方式，并且在大資管時(shí)代是一個(gè)重要的資產(chǎn)管理行業(yè)。賬戶持有人作為投資者，可通過個(gè)人賬戶對(duì)信托型產(chǎn)品進(jìn)行投資，這樣個(gè)人賬戶系統(tǒng)便成為EET型個(gè)人養(yǎng)老產(chǎn)品的主要市場(chǎng)投資者。投資與資產(chǎn)型產(chǎn)品主要包括兩個(gè)系列產(chǎn)品及“生命周期基金(目標(biāo)日期基金)”和“生命特征基金(目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)基金)”，賬戶持有人可在 “投資型產(chǎn)品超市”上根據(jù)個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)偏好進(jìn)行選擇。從這個(gè)角度看，中國(guó)建立的個(gè)人養(yǎng)老賬戶實(shí)際上既有美國(guó)“個(gè)人退休賬戶”(IRAs)的優(yōu)勢(shì)，又有中國(guó)的本土特征，兼具契約型與信托型兩種功能特征的選擇與轉(zhuǎn)換，既可作為購(gòu)買保單的交易型賬戶，又可轉(zhuǎn)為基金投資的資本化賬戶，適用于不同層次的社會(huì)需求和不同群體的風(fēng)險(xiǎn)偏好。同時(shí)，又可充分調(diào)動(dòng)資本市場(chǎng)各個(gè)金融主體的主動(dòng)性和積極性，為個(gè)人養(yǎng)老賬戶系統(tǒng)提供多樣性和差異性的投資品。
第三，應(yīng)通過個(gè)人所得稅的頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行稅制改革，最大限度地?cái)U(kuò)大個(gè)人養(yǎng)老賬戶的參與率。
所謂“延稅”(契約型賬戶而言)或EET(信托型賬戶而言)，顧名思義，是指納稅人在稅前繳費(fèi)，待退休提取賬戶資產(chǎn)時(shí)再依法納稅。但是，在2011年個(gè)稅起征點(diǎn)提高到3500元之后，工資薪金的納稅人數(shù)量降到僅為2400萬人，這樣，對(duì)工資薪金較低的工薪階層來說，延稅政策的激勵(lì)作用就難以顯現(xiàn)。企業(yè)年金的參與人數(shù)目前僅為2300萬人，之所以始終難有突破性進(jìn)展，除了很多其他原因之外，與此有一定關(guān)系。起征點(diǎn)越高，稅優(yōu)政策的敏感性就越差。可預(yù)測(cè)的是，個(gè)人養(yǎng)老賬戶有可能會(huì)成為企業(yè)年金第二，其參與人數(shù)難以超越企業(yè)年金。就是說，如果個(gè)稅頂層設(shè)計(jì)沒有改革，個(gè)人養(yǎng)老賬戶將永遠(yuǎn)也不會(huì)成為中國(guó)版的 IRAs。涉及到個(gè)稅頂層設(shè)計(jì)的還有資本利得稅與個(gè)人所得稅的統(tǒng)籌兼顧和一攬子設(shè)計(jì)問題。就是說，在公募基金資本利得稅暫不實(shí)施的前提下，投資型個(gè)人賬戶的EET稅優(yōu)政策也基本失去任何吸引力。那么，實(shí)施資本利得稅會(huì)影響公募數(shù)量及其市場(chǎng)規(guī)模嗎?整體上是不會(huì)的，因?yàn)閷脮r(shí)資本利得稅的實(shí)施將會(huì)使一部分市場(chǎng)份額“擠壓”到個(gè)人賬戶投資公募產(chǎn)品的市場(chǎng)份額上，相當(dāng)于一個(gè)置換，公募基金的整體盤子不會(huì)因?yàn)閷?shí)施資本利得稅而受到明顯影響。因此，能夠啟動(dòng)中國(guó)版的 IRAs騰飛的按鈕是所得稅，這是建立養(yǎng)老金業(yè)的根基，是牽引資本市場(chǎng)改革的根本。
第四，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，資本化的個(gè)人賬戶在資本市場(chǎng)中起到壓艙石的作用。
凡是通過個(gè)人稅收優(yōu)惠立法的國(guó)家，大凡是通過建立個(gè)人賬戶系統(tǒng)來完成的，這是一個(gè)國(guó)際慣例。歐美經(jīng)驗(yàn)顯示，凡是個(gè)人賬戶系統(tǒng)越發(fā)達(dá)的國(guó)家，他們的資本市場(chǎng)就越成熟。我國(guó)近期發(fā)生的股市動(dòng)蕩和救市取得階段性勝利再次說明，中國(guó)股市不成熟的根本原因在于充斥大量散戶，長(zhǎng)期資金和長(zhǎng)期投資者嚴(yán)重缺位，而真正能夠擔(dān)當(dāng)其“救市主”的就是個(gè)人賬戶系統(tǒng)，個(gè)人賬戶系統(tǒng)是股市的“壓艙石”。2014年底美國(guó)市場(chǎng)化運(yùn)行的養(yǎng)老金資產(chǎn)為24.7萬億美元，其中，第三支柱 IRAs個(gè)人賬戶資產(chǎn)高達(dá)7.4萬億美元，甚至高于第二支柱的DC型企業(yè)年金(含401k)6.8萬億美元，二者合計(jì)為14.2萬億美元，如果再加上第二支柱的DB型養(yǎng)老金10.4萬億，兩個(gè)支柱規(guī)模合計(jì)24.6萬億元，都是長(zhǎng)期基金。而美國(guó)的股市市值也就是24萬億，是相等的。統(tǒng)治美國(guó)股市的是以賬戶型養(yǎng)老資產(chǎn)為主的長(zhǎng)期基金，換言之，美國(guó)人投資股市主要是通過個(gè)人賬戶來實(shí)現(xiàn)的，所以換手率很低，投機(jī)心理和投機(jī)行為大大受到抑制，以散戶為主的牛市時(shí)蜂擁而至和熊市時(shí)作鳥獸散的情況不是太明顯，這就是美國(guó)股市的重要特征。由此看來，美國(guó)的賬戶養(yǎng)老金由第二支柱和第三支柱構(gòu)成，其中第二支柱DC型個(gè)人賬戶資產(chǎn)是6.8萬億美元(其中，401k是4.6萬億美元)，第三支柱個(gè)人賬戶(IRAs)資產(chǎn)7.4萬億美元，二者合計(jì)14.2萬億美元，它們是股市的“定海神針”，沒有什么“退市”的問題，從這個(gè)角度講，每個(gè)賬戶持有人都是真正意義上的“國(guó)家隊(duì)”。
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